Una de las principales cuestiones que se plantean en la formulación de los programas de previsión es la de la importancia relativa de las funciones de ahorro, distribución y seguro, y el papel que ha de desempeñar el Estado respecto de cada una de éstas.
Así formulada la problemática de las políticas de previsión, parece centrarse en problemas demográficos y financieros. Lo cual es cierto, pero de esta manera no se plantean problemas tanto o más relevantes como es la relación entre ciudadanía y políticas sociales, por ejemplo, estudiando cómo se define el carácter universalista o focalizado de estas políticas en función del grado de ciudadanía alcanzado. En este sentido, este trabajo propone enfatizar el carácter dinámico de la relación entre Estado y sociedad, en la que el proceso interactivo de las relaciones de fuerzas de los actores en la configuración de las políticas sociales, determina el contenido de su formulación.